地勘單位轉型發(fā)展正當時
日期：2019-08-01 來源：中國礦業(yè)報 作者： 瀏覽次數：
行業(yè)要聞
News在國家全面深化改革和推進生態(tài)文明建設的新形勢下，地勘單位面臨著體制改革和轉型發(fā)展的雙重任務。本文從體制、格局、觀念等方面，對當前地勘單位生存與改革的現狀進行了分析總結，并從基礎地質調查、礦產勘查、新興地質業(yè)務等方面，闡述了地勘單位的發(fā)展方向、服務領域和市場前景；針對地勘單位在分類改革與結構調整中存在的問題，對屬地化地勘單位提出了轉變觀念、戴穩(wěn)帽子、融入地方等轉型發(fā)展對策，以適應新時代國家重大戰(zhàn)略和經濟社會高質量發(fā)展的需求。
我國加入WTO以來，經濟發(fā)展進入了新的高速增長期。與此同時，隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐的加快，直接拉動了對礦產資源需求的大幅增長，尤其是《國務院關于加強地質工作的決定》的出臺，中央、地方、企業(yè)、個人對地質找礦的熱情空前高漲，地質投入屢創(chuàng)新高，礦業(yè)市場欣欣向榮，地勘行業(yè)生機盎然，“黃金十年”地勘人熱血沸騰。
但是，近年來由于受世界經濟下行和國家經濟結構調整的雙重影響，全國地勘行業(yè)進入了一個新的發(fā)展時期，礦業(yè)形勢、行業(yè)政策、市場環(huán)境以及事業(yè)單位分類改革狀況等正在發(fā)生深刻變化。黨的十八屆五中全會提出了“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”的五大發(fā)展理念，黨的“十九大”明確將“堅持人與自然和諧共生”作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之一，地質工作進行結構性調整和轉型發(fā)展勢在必行。
本文基于我國經濟社會發(fā)展進入新時代的大背景，通過總結分析當前地勘單位的生存現狀、改革發(fā)展方向與服務領域等，對“事業(yè)”屬性的地勘單位提出相應的轉型發(fā)展建議：①體制轉型方面。對于劃入公益一類的地勘單位，要堅持“事企分開”的原則，從政府層面建立和完善公益性服務職能的長效機制，全方位服務政府運行目標；對于劃入公益二類的地勘單位，要做好未來企業(yè)化的準備，精干隊伍是體制改革的最終目的，更是新時代經濟社會發(fā)展的必然要求。②發(fā)展轉型方面。堅持需求導向，緊緊圍繞新時期國家發(fā)展戰(zhàn)略、生態(tài)文明建設和自然資源統(tǒng)一管理的新要求，進行地質工作的戰(zhàn)略性結構調整，要根據自身的特點和優(yōu)勢找準目標定位，在原有的專業(yè)門類基礎上延伸和拓展服務領域。
1 地勘單位現狀
我國地勘單位體制改革已進行了三十多年，但改革總體上沒有達到預期目標，“黃金十年”中個別地區(qū)的改革甚至有所倒退，例如曾經“買斷工齡”離開地勘單位的員工又重新回到了體制內。地勘單位的體制、格局、觀念都未發(fā)生實質性的轉變。
1.1 事業(yè)屬性沒有根本轉變
2011年3月，中共中央、國務院《關于分類推進事業(yè)單位改革指導意見》制定出臺。這次改革的主要思路是“政事分開、事企分開、管辦分離”。按照社會功能劃分為：承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務三個類別。從事公益服務的又細分為兩類：不能或不宜由市場配置資源的，劃入公益一類；可部分由市場配置資源的，劃入公益二類。
但是，時至今日，地勘單位改革全國沒有統(tǒng)一模式，各地進度也不一致。2018年上半年的相關統(tǒng)計結果顯示，全國屬地化管理的局級地勘單位共有75家，從其中58家局級單位所屬的831家地勘單位分類情況來看：公益一類占比24%，公益二類占比58%，生產經營類占比18%。公益類依然占絕大多數。
由此可看出，地勘單位的分類改革還停留在為分類而分類的階段，定位不清、職能不明、體制不順、政策不配套等問題沒有得到根本解決。在新形勢下，或許這些問題更加復雜化了。
1.2 “局-隊”二元格局進一步固化
雖經過多輪改革，但“局-隊”二級法人的基本格局非常穩(wěn)定。從全國范圍看，“百局千隊”的基本格局也沒有變。
目前已完成分類改革的地勘單位，相似的做法是局機關或參公管理，或是公益一類，而下屬地質隊多為公益二類。局與隊的利益關系進一步清晰和疏離，地質隊成為“經營”的基本主體和社會責任擔當的基本主體?？梢哉f，地勘行業(yè)的“經營”主體進一步碎片化，市場競爭能力事實上是在弱化，“大事很難干成干好”。
同時，地質隊還要面對“中央軍”與“散兵游勇”的多重競爭。原來主要承擔基礎性研究工作的地科院系統(tǒng)的院所，似乎正在或者已經演變?yōu)椤暗刭|隊”——其工作內容正在趨近地質隊。“中央軍”以技術優(yōu)勢、人才優(yōu)勢、財政優(yōu)勢沖在在前方；地勘資質取消，只要市場一有機會，民營企業(yè)就會以體制優(yōu)勢、成本優(yōu)勢、地域優(yōu)勢“在后方圍追”。由此，地質隊只能以“游擊戰(zhàn)”的形式參與競爭。
1.3 “等靠要”的觀念仍普遍存在
“等、靠、要”的觀念，這是由來已久、根深蒂固的歷史頑疾，在地勘單位中仍現實存在，某省的地勘體制改革所激起的“波瀾”就是最新的生動例證。實際上這些現狀涉及到更深層次的問題，其解決需要“頂層設計”。
就地勘單位而言，其屬地化的完成，就意味著頂層設計的職責從中央轉移到了地方，因此，關鍵節(jié)點在于省一級政府，期望中央能出臺相關的統(tǒng)一指導政策是不現實的。
提出這些問題的目的是想說明，這是研究討論地勘單位轉型發(fā)展的約束條件，無法跨越，也不能繞開。
2 地勘市場前景
從“大地質”的角度來看地勘市場，可簡單地分類為基礎地質調查、礦產勘查、新興地質業(yè)務。其中，新興地質只是相對于基礎地質和礦產地質的一個總括性概念。工程勘察和巖心鉆探更多的是勞動密集型施工業(yè)務，不列入本文討論范疇。
2.1 基礎地質調查將向高新方向發(fā)展
在現行體制下，中央政府掌握了主要財力，基礎性地質調查工作的職責當然屬于中央，而地方政府在有限的財權下不可能將此項工作攬入其職責范圍。在中央與地方的事權、財權逐漸清晰化過程中，中央財政轉移支付的力度越來越大，但是附加的約束性條件越來越少，地方對轉移支付資金使用的自主權越來越大。所以，地方地勘基金將會徹底退出運行，這可能只是時間問題。
事實上，按照傳統(tǒng)的基礎地質調查思路，可工作區(qū)域、應工作區(qū)域均已基本覆蓋完畢，在立項實踐中已很難找到可立項的圖幅。發(fā)展方向就是圍繞提高地質認識程度或者滿足特定的戰(zhàn)略需要而展開，當然高新技術的應用是必不可少的，但這必然會帶來高投入。
我國在海洋地質調查上起步晚、發(fā)展快。在“建設海洋強國”的戰(zhàn)略下，海洋地質調查將是一個代表性的新方向。海洋地質調查特別是深海地質調查是技術、資金等高度密集的業(yè)務。
由此可見，屬地化地勘隊伍將與基礎地質調查工作漸行漸遠。
2.2 礦產勘查產能過剩且需求減少
油氣探采一體化是一個定式，“三桶油”（中石油、中石化、中海油）可向外委托的勘探服務業(yè)務非常有限，對于整個地勘市場而言完全可以忽略不計。
從2017年主要金屬產品的產量看，中國在世界的占比分別為粗鋼49.11%、電解鋁57.74%、精煉銅34.14%、精煉鉛41.61%、精煉鋅45.34%。以中國人口約18%的世界占比為背景來看，可以說中國是世界初級產品的加工廠，5種金屬產品所涉行業(yè)全部是重污染行業(yè)。中國經濟轉型是必然的，也已經開始，相關產業(yè)的去產能正如火如荼進行中。對有關礦產品的需求、對勘查的需求必然萎縮。
進一步看，中國鐵、鋁、銅資源量少、質次是現實。鐵、鋁、銅資源，在中國不好找、找到了也不好用；鉛、鋅是中國的優(yōu)勢資源，保有儲量可觀，減量開發(fā)無大憂；鎢、鉬已是限制開發(fā)的對象，政府沒有壓力、企業(yè)沒有動力，大量勘查投入沒有源泉，不可持續(xù)。
鋰、鈷、“三稀”等戰(zhàn)略新興礦產的勘查會有所增長，但總的勘查經費體量不大。
也許金礦勘查有些機會。逆全球化將會加速去美元化；歐元因越來越不穩(wěn)定的政治環(huán)境而被大幅削減；特定的經濟結構和文化模式等因素決定了日元難當大任；人民幣國際化進程還在不斷推進之中。所以，在相當長的時間內，黃金的戰(zhàn)略重要性將再次提升，金礦勘查也將可能保持較高的投入。
中國自然資源經濟研究院的一項調查顯示，被調查者對未來3年內我國地勘經濟形勢并不看好：46%的被調查者表示未來3年內勘查投入將持續(xù)下跌，53%的表示有可能，只有1%表示會止跌轉增。整體來看，該預測結果在行業(yè)內已經形成共識。
從國家大戰(zhàn)略中的整體國土空間規(guī)劃方向來看，可以繼續(xù)開展礦產勘查的地理區(qū)域也已經被大大壓縮了。
同時，固體礦產勘查產能過剩明顯。在固體礦產勘查投入連續(xù)下降的2013~2015年，獲得固體礦產勘查資質的數量卻連續(xù)3年增長。有研究顯示，扣除“人頭費”后，地勘行業(yè)內占總人數近50%的地勘人員貢獻業(yè)務收入只有約25%。
總之，地勘行業(yè)的“黃金十年”已經遠去，也不會再回來了。
2.3 新興地質業(yè)務具有巨大的發(fā)展空間
黨的十八大以來，生態(tài)文明建設被納入中國特色社會主義事業(yè)總體布局，生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略地位更加明確。因此要堅持和貫徹新發(fā)展理念，正確處理好經濟發(fā)展同生態(tài)環(huán)境保護的關系，堅定不移地走生產發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，加快建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，推動形成綠色發(fā)展方式和生活方式，推進美麗中國建設，實現中華民族永續(xù)發(fā)展。習近平總書記明確指出：“一切經濟活動都要以不破壞生態(tài)環(huán)境為前提，共抓大保護，不搞大開發(fā)”；“環(huán)境就是民生，青山就是美麗，藍天也是幸?！?；“建設生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計”……這些新發(fā)展理念的相繼貫徹落實，將極大地拓展新興地質業(yè)務的發(fā)展空間。更直白地說，地質業(yè)務需要地勘人再定義，應該賦予新興地質業(yè)務更開闊的疆域。城市地質、環(huán)境地質、災害地質、農業(yè)地質等領域將是今后一定時期內的主要發(fā)展方向。
3 地勘單位轉型發(fā)展
如果不區(qū)分事企屬性，不區(qū)分央地職責，不區(qū)分區(qū)域差異，籠統(tǒng)地討論地勘單位改革發(fā)展對策，結論可能就是沒有對策。
本文僅對屬地化地勘單位，從地勘單位的“事業(yè)”屬性出發(fā)討論。已經轉制為企業(yè)集團的地勘單位，如果有機會完全可以忘記自己曾經的行業(yè)屬性，而且最好能忘記，企業(yè)就是利潤導向，本文不討論。
3.1 轉變觀念
思路決定出路，觀念決定方向。
戴錯帽子或者走錯路子，不是“南轅北轍”就是“事倍功半”，地勘單位都有過深刻的教訓。
在新形勢下要做好任何事情，首先要轉變思想觀念和思維模式，要以新思維去面對不斷發(fā)展變化的事物。當前地勘行業(yè)的困境雖已被業(yè)內人士深深感知，但周期性行業(yè)變化規(guī)律蘊藏的機遇地勘單位卻未能充分發(fā)掘。因此，地勘單位要想在市場經濟中立足發(fā)展，就決不能還沉浸在傳統(tǒng)事業(yè)單位身份的優(yōu)越感中，坐等礦業(yè)市場春天的到來，要科學認識當前的地勘經濟形勢，充分判斷未來市場的新需求，構建新的發(fā)展思路和發(fā)展模式。
3.2 戴穩(wěn)帽子
要戴穩(wěn)事業(yè)的“帽子”，精干隊伍是前提。中國地質調查局發(fā)展研究中心2012年測算全國公益性地質隊伍為3.38~4.1萬人，山東2016年測算本省為612~765人，中國自然資源經濟研究院2017年測算全國為4.89~6.12萬人。分類改革沒有徹底解決問題，目前的分類定位存在變數。如果將公益二類理解為“帽子路子”的高級版本，那只是“一廂情愿”。公益二類企業(yè)化，可能會晚點到來，但一定會來。
主動精干為戴穩(wěn)“帽子”助力。經營狀況好的企業(yè)，其資產、業(yè)務、人員、基地等應當成建制地劃轉國資委管理，舍不得的本位主義心智會拖累改革進程。靚麗的特色小企業(yè)，規(guī)范地民營化，既解放創(chuàng)業(yè)的職工，也解放地勘局、地質隊；艱難的企業(yè)要下決心退出，以小事業(yè)拖帶大企業(yè)，體制不順，動力不足，企業(yè)發(fā)展不起來，事業(yè)必將受到損害。
3.3 融入地方
“食其祿，分其憂”。一個單位只拿錢不干活是不可能的，即使目前有活干，也是不可持續(xù)的。
全面融入所在區(qū)域的經濟社會發(fā)展整體戰(zhàn)略中，全方位服務政府運行目標，就是地勘改革發(fā)展的最好頂層設計。通過配套政策引導，將公益性職能落到實處，不僅要在省級政府層面得到體現，還要在地市級層面得到體現，要從政府層面建立和完善地勘單位履行公益性服務職能的長效機制。根據地是生存和發(fā)展的根本。海外、省外、市外的業(yè)務都只是補充?，F將局、隊的實踐各舉一例，以起到參考借鑒作用。
例一，北京市地質礦產勘查開發(fā)局。在北京市委市政府的正確領導和相關部門的大力支持下，面對首都未來發(fā)展形勢的新需求，該局開展了一系列首都經濟發(fā)展中重大地質問題戰(zhàn)略研究。確立了以城市地質工作為核心，以確保城市地質安全為目標，全面支撐首都經濟發(fā)展的戰(zhàn)略方針。提出了建設“兩項工程，一個平臺”的戰(zhàn)略措施，即戰(zhàn)略性資源安全保障工程、地質環(huán)境安全保障工程和地質資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警平臺。其中地質資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警平臺由八大監(jiān)測預警預報系統(tǒng)組成。調查和監(jiān)測成果已廣泛應用于城市規(guī)劃、建設、運行和應急管理之中，地質工作的基礎性、先決性、前瞻性作用日益彰顯。該局的工作已經很難聞到“礦的味道”。
例二，山東省地質礦產勘查開發(fā)局第六地質大隊。這是全國惟一的功勛地質隊，其“三管齊下”的轉型發(fā)展思路是：立足深部黃金地質找礦核心能力，以礦業(yè)權經營和礦山地質服務為平臺，打造地勘服務主業(yè)；立足小口徑鉆探技術優(yōu)勢，打造全國領先的鉆探施工；以全面服務生態(tài)文明建設為主線，與威海和招遠的城市建設和社會需求全面對接，創(chuàng)建“大地質”嶄新招牌。實際上，威海的《礦山地質環(huán)境保護與治理規(guī)劃》和《三年行動規(guī)劃》就是該大隊編制的，當然就有了后續(xù)的業(yè)務延伸。該大隊的戰(zhàn)略里有找礦、有施工、有新興地質，其本質特征是全面融入地方經濟社會發(fā)展體系。
各地政府的“憂”是有差異的，那么各地勘單位的定位就是有差別的，其戰(zhàn)略就需要有特色。同質化是沒有出路的，不存在放之四海而皆準的發(fā)展模式。
新時代，地勘單位轉型發(fā)展正當時。